Appalti pubblici sostenibili in poche parole
Da dove bisogna partire per avere appalti pubblici sostenibili? Gli appalti pubblici hanno un enorme potenziale per raggiungere la sostenibilità ambientale e sociale. Soprattutto guidando l’offerta di mercato di prodotti sostenibili, per promuovere la ricerca e sviluppo (R&S) e l’innovazione.
di Federica Muscaritoli
In generale, l’appalto pubblico è il processo attraverso il quale gli enti pubblici acquistano opere, beni o servizi da un fornitore terzo. Gli enti pubblici sono scuole, ospedali, amministrazioni locali, carceri, ecc. e ciò che acquistano può essere ad esempio il cibo per i pasti a scuola, il servizio di pulizia e prodotti per la pulizia, gli autobus per i trasporti pubblici e così via. All’interno dell’Unione europea, gli appalti pubblici ammontano a circa il 15% del prodotto interno lordo (PIL) dell’UE.
La genesi degli appalti pubblici
Il primo riconoscimento normativo degli Appalti Pubblici da parte dell’UE può essere radicato negli anni ’70. In quel la Comunità si era occupata anche dell’eliminazione delle barriere tariffarie e non, tra cui gli appalti pubblici (PP). Le Direttive Appalti degli anni ’70 hanno saputo promuovere il risparmio e la convergenza dei prezzi, pur nel rispetto dei principi economici fondamentali della CE. Tali principi consistevano nella trasparenza, non discriminazione, obiettività e libera concorrenza, ma anche libera circolazione di beni e servizi, diritto di stabilimento e divieto di discriminazione. Nel corso degli anni, le Direttive sono state più volte modificate e sono state fornite da studiosi nuove, innovative concezioni di Appalti Pubblici. Peter Kunzlik ha parlato per la prima volta di approvvigionamento strategico, ovvero di una nuova concettualizzazione che concepisce il PP come occasione per raggiungere obiettivi secondari. Ma quali obiettivi secondari?
Ecco il nucleo di questo articolo. Gli appalti pubblici hanno un enorme potenziale per raggiungere la sostenibilità ambientale e sociale. Soprattutto guidando l’offerta di mercato di prodotti sostenibili, per promuovere la ricerca e sviluppo (R&S) e l’innovazione.
Definizioni degli appalti pubblici
In base agli obiettivi che persegue, PP è stato denominato in diversi modi: Green Public Procurement (GPP) Social Public Procurement (SPP) o Socially Responsible Public Procurement (SRPP) e Public Procurement of Innovative Solutions (PPI), Circular Public Procurement (CPP). Il modo in cui gli appalti pubblici sono in grado di perseguire finalità secondarie sta nella concezione del contratto. A questo proposito, le ultime Direttive sugli Appalti Pubblici [1] – in particolare, la direttiva 24/2014 – rappresentano un risultato dignitoso. Pensiamo agli appalti pubblici come una serie di attività sequenziali:
Lungo questo ciclo, gli enti pubblici hanno diverse occasioni per inserire nel contratto criteri ambientali o sociali che il bene, il servizio o l’opera che vogliono acquistare devono soddisfare.
Analisi della normativa UE sugli appalti pubblici
Diamo ora un breve sguardo a come i contratti possono favorire la sostenibilità. In fase di redazione del contratto, ad esempio, l’ente pubblico potrebbe richiedere nel Capitolato tecnico (art. 42), che le divise del personale ospedaliero debbano essere realizzate con tessuto riciclato e biologico, etichettato con eventuale certificazione equosolidale. In caso di erogazione del servizio di ristorazione all’interno di un’università, l’ente pubblico, ad es. università, potrebbero richiedere, nell’ambito delle clausole di esecuzione contrattuale (art. 70) del contratto, che i menù settimanali includano solo prodotti o ricette della dieta mediterranea o che il personale assicuri un uso congruo dei locali della mensa (spegnimento delle luci nelle assenza di persone, smaltimento corretto dei rifiuti, ecc.).
Altre disposizioni rilevanti della direttiva 24/2014 in materia di consultazioni preliminari di mercato (art. 40) “al fine di preparare l’appalto e informare gli operatori economici dei loro piani e requisiti in materia di appalti”. L’importanza di questo articolo risiede nel dare un preavviso ai terzi che intendono partecipare alla gara che possa consentire loro di adeguarsi al meglio alle esigenze. L’amministrazione aggiudicatrice può richiedere che i prodotti forniti rechino un’etichetta specifica (art. 43) o soddisfino i criteri determinati da tale etichetta, senza averla. L’offerente potrebbe aver bisogno di tempo per adattare i prodotti che produce ai criteri di etichettatura.
Uguaglianza, non discriminazione e regolarità della concorrenza sono alla base del Diritto europeo
Un altro aspetto importante stabilito dalle direttive e non immediatamente evidente è la portata del principio imperativo di non discriminazione, uguaglianza e prevenzione delle distorsioni della concorrenza (art. 18). Tali principi sono alla base non solo del diritto sostanziale europeo ma anche del diritto processuale, inserito nella disciplina degli appalti.
L’enorme portata dei principi si ripercuote, ad esempio, sul divieto di favorire i candidati sulla base della nazionalità o della vicinanza. In un contratto per la fornitura di prodotti alimentari, ad esempio, è vietato selezionare un’azienda agricola semplicemente perché proveniente dallo stesso territorio in cui dovrebbe essere effettuata la fornitura.
Sebbene possa sembrare contraddittorio, uno degli scopi principali dell’Unione Europea è quello di promuovere la libera circolazione delle merci, prevenendo pratiche protezionistiche da parte degli Stati membri. Questo implica l’impossibilità di selezionare un prodotto in base ad un criterio territoriale, come per esempio i nostri amati prodotti Km0 che hanno un basso impatto ambientale anche per i trasporti più brevi. Tuttavia, le direttive offrono comunque altre opportunità da perseguire sostenibilità ambientale.
La tutela delle piccole e medie imprese
Al riguardo, la Direttiva 24/2014 mira a tutelare le piccole e medie imprese attraverso l’articolo 46, che consente alle amministrazioni aggiudicatrici di assegnare l’appalto in forma di lotti separati, in modo che se l’oggetto dell’appalto, in termini di beni da fornire, ad esempio, è grande, i piccoli produttori o fornitori sono ancora presi in considerazione. L’articolo è infatti volto a garantire che le imprese che producono su piccola scala non siano automaticamente escluse, ma piuttosto più piccole imprese siano coinvolte contemporaneamente nel processo di approvvigionamento.
La Direttiva 2014/24 prevede anche criteri di esclusione obbligatori (art. 57), ad esempio, se il potenziale fornitore è stato accusato di corruzione, lavoro minorile o tratta di esseri umani, finanziamento di attività terroristiche. Non è richiesto, ma solo consentito escludere i partecipanti dalla procedura di appalto se hanno violato gli obblighi ambientali, sociali e lavorativi (art. 18) – ma l’onere della prova spetta all’amministrazione aggiudicataria.
Leggi anche I grandi gruppi bancari che finanziano la Green Economy
Secondo quale principio le amministrazioni assegnano gli appalti?
Di norma, a seguito del vaglio di tutte le offerte e della loro coerenza con quanto richiesto in gara, le amministrazioni assegnano l’appalto sulla base del prezzo più basso. Tuttavia, vale la pena menzionare una modifica coerente apportata alle Direttive sugli appalti dell’UE (già nell’emendamento del 2004 [2]). Il riferimento alla valutazione non solo dell’offerta a prezzo più basso, ma anche della qualità e del costo del ciclo di vita (LCC) di tale offerta (art. 67/68). LCC si riferisce ai costi relativi all’acquisizione, all’uso (es. consumo di energia), ai costi di manutenzione, ai costi di fine vita. Si aggiungono ad essi i costi di raccolta e riciclaggio dei prodotti e soprattutto “costi imputati alle esternalità ambientali legate al prodotto, servizio o funziona durante il suo ciclo di vita”.
Ultimo, ma non meno importante, il grande lavoro svolto dalla Commissione Ue e dagli esperti è stato quello di elaborare Criteri Verdi (ma non ancora sociali) facilmente recepibili nei contratti delle pubbliche amministrazioni. I criteri sono stati redatti per numerose categorie di prodotti e servizi quali edilizia, servizi ICT, servizi mensa, prodotti per la pulizia, illuminazione stradale, manti stradali, ecc. Tuttavia, secondo gli esperti in materia di appalti, le direttive presentano alcune lacune che di fatto dimostrano la debole presa degli appalti pubblici sostenibili.
Limiti del SPP per garantire appalti pubblici sostenibili
Uno dei principali punti deboli è che i criteri GPP (Green Public Procurement) non sono obbligatori. Sebbene alcuni Stati membri, tra cui l’Italia, abbiano reso obbligatori i criteri GPP per alcune categorie di prodotti [3], la loro diffusione è ancora molto bassa, soprattutto in considerazione dell’ambizioso impegno recentemente assunto con il Green Deal UE.
Nel dicembre 2020, la Commissione UE ha sottolineato la sua intenzione di rendere (parte dei) criteri GPP obbligatori per tutti gli Stati membri. Un’ulteriore limite consiste nella mancanza di formazione degli enti pubblici sulla progettazione dei contratti e sui criteri GPP. Inoltre pesa la mancanza di impegno nelle questioni ambientali. Alcuni studi dimostrano che le amministrazioni hanno maggiori probabilità di rendere gli appalti pubblici più ecologici se vogliono combattere personalmente il cambiamento climatico [4] .
I limiti delle valutazioni per assegnare gli appalti pubblici sostenibili
Un altro limite delle direttive, come evidenziato da Abby Semple [5], è la necessità di collegare i criteri di selezione, le specifiche tecniche, le etichette ei criteri di aggiudicazione all’oggetto degli appalti. In poche parole, quando le amministrazioni aggiudicatarie valutano offerte diverse, la loro valutazione deve riguardare solo quello che è considerato l’oggetto del loro appalto. Immaginiamo che la Città di Oslo voglia acquistare energia rinnovabile per l’intera città. In fase di valutazione delle diverse offerte, l’Amministrazione Comunale non può optare per l’impresa che, oltre alla quantità di energia rinnovabile richiesta e al loro pari prezzo, produce ad esempio la maggiore quantità di energia rinnovabile. Gli enti pubblici non possono, quindi, interrogarsi sulla responsabilità socio-ambientali dell’impresa, scegliendo ad esempio l’azienda più “verde” tra quelle in competizione.
Inoltre, se un’amministrazione aggiudicataria è disposta ad assegnare l’appalto all’offerente che ha emissioni di carbonio minori, ad esempio nel trasporto dei prodotti, un’interpretazione restrittiva del collegamento con l’oggetto dell’appalto potrebbe non essere efficiente. Di fatto, l’amministrazione aggiudicataria può assegnare l’appalto a un fornitore che si trovi vicino al punto di consumo, mentre l’offerente potrebbe dover rifornire altri clienti che possono trovarsi molto lontano [6].
Quindi, cosa succederebbe se i criteri GPP diventassero obbligatori? E se il collegamento al soggetto venisse eliminato? Lascio a voi la riflessione.
Note
[1]Directive 2004/18/EC – the ‘classical public sector directive’ – and Directive 2004/17/EC – the ‘utilities directive’
[2]Directive 2014/24/EU on public procurement, and Directive 2014/25/EU on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors
[3] https://ec.europa.eu/environment/gpp/eu_gpp_criteria_en.htm
[4] Grandia J., Implementing sustainable public procurement: An organisational change perspective. (Erasmus University Rotterdam, 2015)
[5] Semple, A. “The Link to the Subject-Matter: A Glass Ceiling for Sustainable Public Contracts?”. In Sjåfjell, B., & Wiesbrock, A. (2016). Sustainable public procurement under EU law: new perspectives on the state as stakeholder. Cambridge University Press.
[6] Idem
Per informazioni più dettagliate, visita https://ec.europa.eu/environment/gpp/index_en.htm
Qui l’articolo originale in inglese https://labgov.city/theurbanmedialab/sustainable-public-procurement-in-a-nutshell/#_ftn1
